Die Bodenfrage, zerrieben zwischen Bund, Städten und Kommunen

Die Kommunen schaffen steigenden Bodenwert: durch das Planungsrecht, durch In­vestitionen in die Infrastruktur, durch städtebauliche Förderinstrumente. Die Nutznießer dieser Bodenwertsteigerungen sind aber vor allem private Eigentümer und Investoren aus aller Welt – der Bau von Rathäusern, Schulen und Sportplätzen bleibt dagegen Aufgabe der Kommunen. Die Autorin, Mitglied von Bündnis 90/Die Grünen und für diese 1997 und 2004 an der Fortschreibung des Baugesetzbuchs beteiligt, fordert einen politischen Neuanfang und grundsätzliche Änderungen im Planungsrecht.

Text: Eichstädt-Bohlig, Franziska, Berlin

    Für eine Ausstellung im Herbst 2015 zur Wohnungsfrage im Berliner Haus der Kulturen der Welt schüttete die spanische Künstlerin Lara Almarcegui 400 Kubikmeter Erde ins Foyer. Es war der Aushub eines Berliner Wohnungsbauprojekts.
    Foto: Jens Liebchen

    Für eine Ausstellung im Herbst 2015 zur Wohnungsfrage im Berliner Haus der Kulturen der Welt schüttete die spanische Künstlerin Lara Almarcegui 400 Kubikmeter Erde ins Foyer. Es war der Aushub eines Berliner Wohnungsbauprojekts.

    Foto: Jens Liebchen

Die Bodenfrage, zerrieben zwischen Bund, Städten und Kommunen

Die Kommunen schaffen steigenden Bodenwert: durch das Planungsrecht, durch In­vestitionen in die Infrastruktur, durch städtebauliche Förderinstrumente. Die Nutznießer dieser Bodenwertsteigerungen sind aber vor allem private Eigentümer und Investoren aus aller Welt – der Bau von Rathäusern, Schulen und Sportplätzen bleibt dagegen Aufgabe der Kommunen. Die Autorin, Mitglied von Bündnis 90/Die Grünen und für diese 1997 und 2004 an der Fortschreibung des Baugesetzbuchs beteiligt, fordert einen politischen Neuanfang und grundsätzliche Änderungen im Planungsrecht.

Text: Eichstädt-Bohlig, Franziska, Berlin

„Rettet unsere Städte jetzt!“, lautete der Hilferuf der siebziger Jahre. Am 26. Mai 1971 hielt der damalige Bundespräsident Gustav Heinemann vor dem Deutschen Städtetag in München eine Rede zu Bodeneigentum und Städtebau und forderte eindringlich, das (Grund-)Eigentum nach Artikel 14 im Grundgesetz nicht nur zu gewährleisten, sondern seinen Inhalt und seine Schranken im Sinne des Allgemeinwohls gesetzlich zu bestimmen. Das ist nicht passiert. Stattdessen sind die Rechte der Kapitalisierung von Grundeigentum stark liberalisiert worden. Das Machtgefälle zwischen Staat, Kommune und Kapital hat sich deutlich zugunsten kapitalstarker Investoren verschoben. Nach dem Motto „Schlanker Staat – die Privaten können‘s besser!“ haben Bund, Länder und Kommunen nicht nur ökonomische Steuerungspotenziale aus der Hand gegeben, sondern sich auch mental auf die Rolle des Dienstleisters für Privatinvestoren reduziert. Aus selbstbewussten Städten sind vielfach finanz- und handlungsschwache Kommunen geworden, denen die Fähigkeit zur sozialen und städtebaulichen Steuerung ihres Gemeinwesens entglitten ist.
Maximale Kapitalverwertung
Marktbeherrschend sind heute in vielen Innenstädten Großinvestoren, Fonds, Aktiengesellschaften und ein paar lokale Glücksritter. Grundbesitz ist für sie der Hebel für schnelle und maximale Kapitalverwertung. 1988 wurde die Wohnungsgemeinnützigkeit abgeschafft. In der Folge wurden viele öffentliche und vormals gemeinnützige Wohnungsunternehmen und Grundstücke an Großinvestoren verkauft. Die traditionellen Mietshausbesitzer sind auf dem Rückzug. Endverbraucher in der Immobilienpreisspirale sind die Käufer von überteuerten Eigentumswohnungen, soweit sie nicht wieder auf das Eigenheim am Stadtrand ausweichen. Die Folgen sind zunehmende soziale Verwerfungen in den Großstadtregionen. Mit forcierten Mietsteigerungen, Luxusmodernisierung, Eigentumsumwandlung und hochpreisigem Neubau werden Menschen aus ihren angestammten Wohnquartieren verdrängt. Für die Wohnversorgung der „breiten Schichten der Bevölkerung“ fühlt sich dieser „Markt“ nicht zuständig. Das soll auf billigeren Plätzen in den Vororten von städtischen Unternehmen mit öffentlicher Förderung organisiert werden.
Die Anforderungen an Boden-, Umwelt- und Klimaschutz setzen aber der marktwirtschaftlichen Tradition der Neubaulandausweisung an den Siedlungsrändern Grenzen. Der Siedlungsflächenverbrauch muss gesenkt werden, auch wenn viele Bürgermeister die Zukunft ihrer Kommune immer noch durch großzügige Flächenausweisungen sichern wollen. Die Stadtplanung steht längst in doppelter Verantwortung: Die Städte sollen im Inneren klimagerecht und durchgrünt entwickelt werden, während das Siedlungswachstum nach außen entschlossen begrenzt werden soll. Das Thema „Innenentwicklung vor Außenentwicklung“ spielt eine immer größere Rolle. Dabei darf es aber nicht nur um Fragen der baulichen Verdichtung gehen. Unabdingbar ist auch eine Politik, die die Bezahlbarkeit der Wohn- und Gewerbebestände für die Bevölkerung sichert. Bestandspolitik und Baupolitik sind kommunizierende Röhren.
Es ist paradox: Kaum zeigt der lang ersehnte Wechsel von der Umlandzersiedelung zur Reurbanisierung Wirkung, kommen Investoren aus aller Welt, um Wohnen und Gewerbe in den Innenstädten zum unerschwinglichen Luxus zu machen. So wirken die marktstarken Investoren in den Großstädten sozial zerstörerisch, während in strukturschwachen Städten Bauherren dringend gesucht werden.
Das Steuer wieder in die Hand nehmen
Wir brauchen einen politischen Neuanfang, um die wohnungs- und bodenpolitische Steuerung wieder zu gewinnen, die die Politik aus der Hand gegeben hat. Die gesellschaftliche Debatte über die Sozialpflichtigkeit des Grundeigentums muss dringend neu belebt werden. Die Instrumente des letzten Jahrhunderts müssen auf ihren Wert für heutige Aufgaben überprüft und neu interpretiert werden: Soziales Wohnen, Wohnungsgemeinnützigkeit, Genossenschaften, Baugruppen, Konzeptvielfalt etc. Stadt ist mehr als das simple Gegenüber von Privatinvestor, Eigenheim und städtischen Sozialwohnungen. Die wohnungs- und bodenpolitischen Aufgaben stellen sich in den großen Ballungsräumen anders als in strukturschwachen Städten und Regionen. Das ändert aber nichts an ihrer Dringlichkeit. Der Ruf, möglichst schnell und viel zu bauen, verdeckt derzeit den strukturellen Handlungsbedarf. Den Wettlauf zwischen steigenden Immobilienpreisen und Baufertigstellungen kann aber keine Kommune gewinnen.
Handlungsebene der Städte und Kommunen
Für Städte und Kommunen ist es heute entscheidend, die gegebenen wohnungspolitischen und planungsrechtlichen Instrumente offensiv im Sinne des Allgemeinwohls und guten Städtebaus zu nutzen. Dazu braucht es den politischen Willen, eine gute Verwaltung und auskömmliche Finanzen. Die dafür notwendige Gemeindefinanzreform verschleppen Bund und Länder aber seit Jahrzehnten.
Statt ihr Heil in der Außenentwicklung zu suchen, sollten große und gerade auch kleine Kommunen konsequent auf Strategien der Innenentwicklung setzen und dafür die Programme der Städtebauförderung offensiv nutzen – bei Bedarf in Verbindung mit Umlegungen und Bodenordnung. Das gilt auch für den Einsatz der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme. Wichtig ist allerdings, dass man eine ehrliche Rechnung aufstellt und nicht die Illusion verbreitet, aus einer rechnerischen Bodenwertdifferenz würden sich alle öffentlichen Leistungen finanzieren lassen. Das ist nur sehr selten der Fall. Natürlich braucht das Stadtplanungsamt auch den städtebaulichen Vertrag, aber auch der kann der Stadt nur einen kleinen Teil ihrer Aufgaben abnehmen. Diese Innenentwicklung benötigt sehr viel Eigentümer- und Mieterberatung und transparente Formen der Bürger- und Nachbarschaftsbeteiligung. Auch dies stellt an Politik und Verwaltung neue Anforderungen und kostet Geld. Gerade die schnell wachsenden Städte sollten alle verfügbaren Instrumente des Mieterschutzes und der Sicherung bezahlbarer Wohnungsbestände nutzen, also den größtmög­lichen Kündigungsschutz bei Eigentumsumwandlung (Kündigungssperrfristverordnung), das Zweckentfremdungsverbot, den Milieuschutz mit der Umwandlungsverordnung und dem Vorkaufsrecht. Auch wenn dies keine allzu scharfen Schwerter sind, zeigen sie den Investoren Grenzen auf. Darüber hinaus ist die Stärkung der städtischen Wohnungsunternehmen und Genossenschaften ebenso wichtig wie eine offensive Bodenvorratspolitik und eine konzeptorientierte Vergabe kommunaler Grundstücke.

Handlungsebene der Länder
Seit 2006 sind die Länder für Wohnungspolitik zuständig. Damit Städte bestimmte Beschränkungen von (Wohn-)Eigentümerrechten erlassen können, mussten die Länder bundesrechtlich gewährte Verordnungen einführen. Das Spektrum dieser Landesverordnungen ist in den letzten Jahren sehr kompliziert geworden, zumal es nicht flächendeckend, sondern ausschließlich für Städte mit großem Wohnungsbedarf gelten soll.
Im Wesentlichen geht es dabei um:
- die mietrechtliche Kappungsgrenzen-Verordnung, mit der für bestimmte Städte Mieterhöhungen nur bis zu 15 Prozent in drei Jahren (bis zur Mietspiegelmiete) betragen dürfen statt bisher 20 Prozent
- die Mietpreisbegrenzungsverordnung, mit der für einzelne Städte unter bestimmten Bedingungen die Miete bei einem neuen Mietvertrag nur 10 Prozent über der Mietspiegelmiete liegen darf (Mietpreisbremse)
- die Kündigungssperrfristverordnung, nach der für bestimmte Städte bei Eigentumswohnungen der dreijährige Kündigungsschutz vor Eigenbedarf auf bis zu zehn Jahre gestreckt werden kann
- die Umwandlungsverordnung, mit der in Milieuschutzgebieten die Umwandlung von Miet- in Eigentumswohnungen genehmigt werden muss
- das Zweckentfremdungsverbot, mit dem die Umnutzung von Wohnungen in Gewerberaum und Ferienwohnungen ebenso wie Leerstand und Wohnungsabrisse der Genehmigung bedürfen.
Dabei unterscheiden sich eigentümer- und mieterfreundliche Regierungen deutlich. So hat in Nordrhein-Westfalen die schwarzgelbe Landes­regierung 2017 die gerade erst 2015 von Rot-Grün eingeführte Mietpreisbremse für 22 Städte wieder abgeschafft. Mit Spannung blicken Mieter- und Eigentümerverbände darum auf die Wohnungs- und Baupolitik der nächsten Bundesregierung. Von Bedeutung sind dabei auch die Landesbauordnungen. Es geht zum einen um die spekulative Nutzung von Baugenehmigungen. Einige Länder befristen diese daher. Zum anderen werden die Kon­trolle von Wohnungsabrissen, die Planung von Dach- und Fassadenbegrünung oder der Umgang mit Stellplätzen und Bodenversiegelung schrittweise in den Landesbauordnungen – etwa in Baden-Württemberg – verankert. Bei der Raumordnung gibt es erste Modelle, den Siedlungsflächenverbrauch durch Quoten für Neubaulandausweisungen zu begrenzen. Baden-Wür­ttemberg und Nordrhein-Westfalen haben in ihren Raumordnungsprogrammen Flächensparziele vorgegeben.
Reformen statt Heimattümelei
Der entscheidende Reformbedarf liegt aber auf Bundesebene, um der Sozialpflichtigkeit des Grundeigentums Geltung zu verschaffen. So wie es aussieht, sind aber von der Bundesregierung keine grundlegenden wohnungs- und bodenpolitischen Reformimpulse zu erwarten, obwohl gerade dadurch eine tragbare Grundlage für den neu inszenierten Heimat-Begriff geschaffen werden könnte.
Das Planungsrecht muss künftig drei Aufgaben leisten: erstens die zunehmende sozialräumliche Ungleichheit begrenzen, zweitens den dringenden Anforderungen des Boden- und Klimaschutzes Rechnung tragen und drittens mehr Gerechtigkeit schaffen zwischen der kommunalen Gemeinwohlverantwortung und den privaten Verwertungsrechten. Der Beitrag des privaten Grundeigentums zu den kommunalen Infrastrukturen ist zu gering. Erschließungs- und Straßenausbaubeiträge sind keine ausreichenden Gegenleistungen. Aus meiner Sicht braucht es:
- eine Neubelebung der Diskussion um die Teilwertabschöpfung der planungsbedingten Wertsteigerungen durch die Bauleitplanung
- eine Senkung des Siedlungsflächenverbrauchs im Außenbereich durch eine spürbare Baulandabgabe
- die Erweiterung der planungsrechtlichen Vorgaben für das Bauen im §34- Bereich
- das kommunale Recht, bei privaten Wohnungsbauvorhaben den anteiligen Bau von sozial geförderten Wohnungen zu stärken.
Gleichzeitig sollte die Liegenschaftspolitik des Bundes stärker als bisher die sozialen, kulturellen und städtebaulichen Belange der Kommunen berücksichtigen. Das Höchstpreisverfahren stärkt falsche Investitionen. Die Kommunen brauchen ein preisbegünstigtes Vorkaufsrecht. Denn der langfristige Gebrauchswert des Bodens ist wichtiger als sein kurzfristiger Geldwert.
Das Mietrecht ist und bleibt der wichtigste Schlüssel zur Begrenzung von Bodenspekulation. Das geltende Recht ist nach wie vor ein Mietsteigerungsrecht, das weder mit der allgemeinen Lohn- und Gehaltsentwicklung noch mit den fortdauernden Niedrigzinsen vereinbar ist. Die Mieten sind auch der entscheidende Indikator für den Ertragswert von Immobilien. Mit Preisen deutlich über dem Zwanzigfachen der Jahresmiete werden den Käufern von Eigentumswohnungen in vielen Großstädten unzumutbare Schulden aufgebürdet.
Auch im Steuerrecht müssten einige Privilegien des Immobilieneigentums abgeschafft werden, insbesondere der großzügige Umgang mit privaten Veräußerungsgeschäften und die Gewerbesteuerfreiheit für Wohnungsunternehmen. Die Grundsteuer, die 2016 bescheidene 5,4 Prozent der kommunalen Einnahmen ausmachte, wird von den Mietern und Selbstnutzern aufgebracht. Ihre Umwandlung in eine Bodenwertsteuer wäre bestimmt sinnvoll, man sollte aber keine größere bodenpolitische Steuerungswirkung erwarten. Überfällig ist und bleibt eine grundlegende Gemeindefinanzreform.
Wer dem Grundeigentum mehr Sozial- und Umweltverantwortung abverlangt, löst regelmäßig einen vielstimmigen Aufschrei aus. Die Juristen sehen die Freiheit des Eigentums bedroht und die Immobilienwirtschaft behauptet, dass dies Stadtentwicklung und Wohnungsbau behindert. Aber vielleicht wäre das gar nicht schlecht. Denn die marktbestimmende Immobilien-Verwertungswirtschaft behindert ihrerseits eine sozial- und umweltverträgliche Stadtentwicklung. Es könnte neue Spielräume für viele kreative gemein(wirt-)schaftliche und genossenschaftliche Bauprojekte geben, die bei der aktuellen Spekulationswelle nicht zum Zuge kommen.

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